〖摘要：〗
房产之窗网 http://www.ehomeday.com 2004年6月7日15:23 城市开发 暨南大学邬滋

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     自从国家实行经济适用房政策以来，全国各地认真贯彻国务院23号文件（国发[1998]23号）精神，初步建立了经济适用房供应体系。从1998年至2002年经济适用房竣工量占商品住宅竣工总量的41.2％，也就是说，经济适用房已占了中国住宅的半壁江山。这一方面说明，中国政府实施住房保障制度的不可动摇性，另一方面也说明拉动经济靠豪宅别墅是不现实的，还得靠普通住宅和经济适用住房。而这一问题的关键在于要尽快把对住房的巨大潜在需求转化为有效需求。然而，随着经济适用房的开发、建设并不断投入市场，一些政策性弊端就逐渐暴露出来，对经济适用房市场的发展造成诸多负面影响。

一．经济适用房的购买对象界定不明与相关对策

    国务院1998年23号文件规定，经济适用房政策的购买对象是中低收入家庭。那么如何界定适应我国国情、区情的家庭收入对经济适用房的定位是关键。按照国际通用作法，一般居民家庭收入划入为高、中等偏高、中等、中等偏低、低5个档次。其中高收入阶层与低收入阶层都只占有极小的部分（约各占10％左右），中等偏高、中等、中等偏低收入阶层占绝大部分。那么我国现行经济适用房政策中的受益者，究竟是指高收入以外的其他阶层还是指中等偏低加低收入阶层，到目前政府仍没有明确的界定。就整个社会来说，目前也没有一个权威部门来判定家庭的收入标准，而金融机制的不完善又难以准确界定个人经济收入的多少，这就为政策执行留下了明显的漏洞，结果使得拥有价格优势的经济适用房面对了大约90％左右的购买者。由于各种家庭对住房需求各不相同，有的要求满足基本住房需要，有的要求改善现有住房条件，从而使经济适用房的建设标准难以把握。在住房需求向小康迈进的今天，有能力购买住房的消费者热衷于大户型的经济适用房也毫不奇怪。问题是这样一来，经济适用房销售对象的外延就无限放大，它既可能为中低收入家庭雪中送炭，也可能给中高收入的业主锦上添花。中高收入家庭集团购买的大量涌入，不仅违背了国家制定经济适用房政策的初衷，而且有可能因此抬高经济适用房的价格；另一方面，购买者中中低收入者比例并不大，中低收入家庭有的不是买不到房子，便是承受目前经济适用房的价格仍有困难，从而使国家有关经济适用房的政策不能有效地贯彻，经济适用房的经济性未发挥出来。

    造成这种现状的原因，一方面是由于国家销售对象界定不清所致，另一方面也与开发商的企业行为有本质的联系。从事经济适用房开发的企业实行的也是市场化的运作模式，所以企业并没有按照规定对购买对象实施监督，经济适用房开发后，不顾政府的有关规定，将经济适用房敞开卖，致使部分高收入者也成为经济适用房的拥有者。  

    要解决经济适用房购买对象上的困境，使经济适用房的经济性更好地发挥出来，一是要明确界定经济适用房的购买对象。要改变经济适用房什么人都可以购买的不合理状况，就需根据各地的具体情况，制定明确标准，界定适应我国国情的中低收入家庭，为确保经济适用房供应对象的准确性，可以以家庭收入和家庭住房面积两项标准为依据来衡量。从家庭收入来看，家庭总收入应包括家庭总资产和现期收入两部分。家庭总资产可以用家庭拥有的不动产与金融资产的价值来衡量，具体包括家庭在银行、合作社、邮局等的存款、股票、国库券、公积金等有价证券和其他投资以及自己居住的房产和其他有动产的产权价值等。现期收入应包括家庭所有成员的工资收入和其他工资外收入。但居民家庭收入是一个变化的概念，而且因地区之间的经济发展的不平衡存在一定差别，因此要因地制宜，根据不同地区的不同情况界定中低收入家庭。从住房面积来看，各地应根据各地区的实际情况，结合中低收入居民家庭实际需要合理确定，基本户型应保持在略高于当地人均住房面积标准的水平上，并随着发展及时调整。二是要加大监督力度，成立专门机构核定经济适用房的购买对象。为配合住房供应体系的建立，应从制度上建立中低收入家庭住房保障机制。成立相关的监督机构，将建设局、房管局、财政局、物价局等多个部门中与住房保障有关的管理事务均交该机构，由其对经济适用房的购买对象进行仔细的审查与核定，保证经济适用房真正到达中低收入者手中，同时也要对经济适用房的转手上市进行严格审查，防止高收入者通过各种手段取得经济适用房。

二．经济适用房价格监控乏效与相关对策

    《经济适用住房价格管理办法》指出，本《办法》所称经济适用住房是指纳入政府经济适用住房建设计划，建设用地实行行政划拨，享受政府提供的优惠政策，向城镇中低收入家庭供应的普通居民住房。经济适用房价格实行政府指导价，制定经济适用房价格，应当与城镇中低收入家庭经济承受能力相适应，以保本微利为原则，与同一区域内的普通商品住房价格保持合理差价。从经济适用房价格形成特点来看，它既区别于纯商品住房，又区别于非货币化分配的福利住房，可以说是一种准商品房，这种住房价格与其他住宅市场价格共存，形成住房价格新的“双轨”，这势必对房地产市场价格机制作用的发挥产生一定的影响。一方面，双轨制价格的存在不利于发挥价格杠杆对房地产市场的调节。由于经济适用房享受政府多项优惠政策，如土地以行政划拨方式供应，减免多项税费，这就使经济适用房价格比市场同地段同档次的商品房价格低，这种价格差将吸引一部分中高收入家庭通过各种手段竞相获得该类住房，而把很大部分的中低收入家庭抛在一边；同时，也不能排除一些人钻双轨制价差的空子，将带有政府让利性的经济适用房转为商品房出售，谋取不义之财，扰乱住房市场秩序。另一方面，双轨制价格的存在不利于土地资源的合理配置和有效利用。政府对经济适用房项目开发实行划拨用地、各种税费减半征收的优惠政策，这就使城市的一部分土地仍可通过行政划拨无偿取得。在这部分土地使用中，地租、地价的经济杠杆无法发挥调节作用，形成不了土地使用的约束机制。此外，以无偿划拨方式为经济适用房供地，会导致经济适用房产权不完整，给住房二级市场交易带来许多障碍。

    经济适用房推向市场后，房价过高与居民购买力偏低的矛盾相当突出，加上交易秩序不规范，不少地方经济适用房出现滞销乃至积压现象。对此必须采取积极对策措施，进一步健全和完善经济适用房价格管理和调控体系。鉴于上述分析，以无偿划拨方式供应土地对市场机制易产生诸多不利影响，有学者建议实行土地使用租赁制，改一次划拨方式为按年按月租赁方式，由购房者分年分月支付地产租金。这样既体现土地产权关系，也使现有经济适用房价格稳定，同时也有利于启动住房二级市场，加快住房市场化进程。针对目前经济适用房价格仍较高，相当程度是由于经济适用房的价格构成不规范，市场价格秩序紊乱。对此，政府一是要从源头上稳定房价，加强对经济适用房成本费用的控制，禁止乱摊和虚置成本，进一步完善经济适用房价格管理的各项法律规章及实施细则，指导和规范各市场主体的价格决策行为。例如，政府规定开发经济适用房的利润率为3％，但对于以3％的什么利润率作为鉴定标准没有明确的规定。一般而言，利润率有资本利润率、成本利润率与销售利润率之别。鉴于房地产业本身对开发商的自有资金要求低，因此在等额利润的前提下，上述三者会呈现如此一种关系：资本利润率>成本利润率>销售利润率。二是要加大价格执法力度，严厉查处越权定价、牟取暴利、价格欺诈等各种违法行为，扭转住房市场价格秩序混乱的局面，维护购房者的合法权益。

三．对“居者有其屋”的定位及政策建议

    我国经济适用房的政策设计可能受福利分房的影响，以所有的人都拥有自己的住房为前提，提出大规模建造、优惠向中低收入群体出售住房的办法。问题是，以目前中国的国情，是否能支撑这样的目标？中国百分之七八十的居民都属于中低收入群体，向如此大规模人群提供优惠房产，政府的财力是否能够承担如此大规模的经济适用房地价减免优惠？我们知道，政府在经济适用房中给予的优惠实际上是政府解决城镇住房的投入，但这种投入如果不列入保障体系而进入市场体系与大众化的社会福利没有本质区别，不仅减少了政府的应有收入，而且无益于维持政府对社会保障的再投入。此外，正如“社会资源总是稀缺的”，政府的福利资源同样也是稀缺的。与廉租房相比，经济适用房一旦过渡到购户名下，就成了购买户完全资产，即便该户今后收入提高，进入高收入者行列，他依旧可享用政府的福利资源，而经济适用房上市，补缴象征意义的土地出让金，并不能补偿政府的福利资源。廉租房则不然，一旦租户不符合帮困条件，廉租房就可被腾出来，供新的贫困家庭租用，从而可使政府的福利资源得到效益的最大化。

    因此，在“居者有其屋”问题上，政府的立足点应当是保障户户有房住，而不是保障户户有房产。对于最低收入群体的住房问题，政府要向社会困难人群提供特殊的社会福利，向他们提供廉租房；而对于中等收入群体的住房问题，绝大多数国家的实践证明能够通过采取一定的措施在市场框架下予以解决。针对目前我国以售为主的流通格局已经形成，不宜急于调整经济适用房的存量结构，而应在增量结构中逐步扩大租赁比重。当前政府应该为住宅租赁市场和二手房市场的形成创造政策环境，大力扶持房屋租赁业和相关中介机构的发展。在政策上推动二手房逐步向从事住宅租赁业的企业集中，而不鼓励在住宅消费者之间倒手。

四．财政补贴的效益流失与对策

    目前，有些经济适用房把销售目标定位在中等收入家庭中收入偏高的那一部分人，这不符合经济适用房的建设目的和财政补贴的支付原则，易使财政补贴的效益流失。我国的经济适用房政策实行的是“砖头补贴”，即在该补贴中财政补贴直接投向生产者，在销售得以实现的前提下，通过生产者的供给行为间接地传递给消费者。问题是如果这类住房在各方面均能满足中等偏高收入家庭的需要，高收入阶层也会想方设法挤入经济适用房的消费群，从而使财政补贴效益最终转化为开发商的生产者剩余和少数中等偏高或高收入阶层的消费者剩余。而那些真正应该享受财政补贴的居住困难的中等偏低收入阶层却反而会被排斥在受益范围之外。此外，砖头补贴又有不可避免的缺陷。一方面，政府必须缜密安排投资计划，并对分配办法和市场流通实施严密监控，结果导致政府对住房市场的过分介入，这有悖于住房商品化、市场化的改革目标。另一方面，为使接受财政补贴的住房建设者能够按照政府规定的标准建房，政府为此又要付出巨大的监督成本。

    鉴于目前政府对经济适用房财政补贴的各种弊端以及造成的补贴效益流失，有学者提出适时地实行“人头补贴”政策，即对消费者的直接补贴。这是一种优于“砖头补贴”的政策选择。表现在：第一，能够避免政府对住房市场的直接干预；第二，财政补贴的作用直接到达需要补贴的人头，并全部转化为消费者的福利满足，而不会产生效益流失或被生产者所占有；第三，政府不需要付出巨额的监督成本，提高了政府的市场调控效率。因此，从市场经济运行的整体效率与资源配置的角度来看，“人头补贴”政策更能使政府的优惠真正落到实处，也更符合市场经济的发展规律。


    综上所述，虽然经济适用房政策在实际执行中产生的结果与初衷有一定差
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所谓的经济适用房，是政府为解决城镇中低收入家庭的住房问题，改善居民消费结构，同时为扩大内需，增加投资，拉动经济增长所作出的战略性决策。业内人士给它下了这样的定义：以行政划拨土地，享受政府优惠政策，以保本微利为原则，向中低收入家庭出售的普通商品住房。经济适用房是适应我国当前住房市场形势的一种特定的商品住宅，具有商品房的基本属性，如等价交换原则、流通原则。购房人可以针对地点、户型、质量等方面的要求，在经济适用房市场自由选择购买住房，购买时必须支付一定的利润，购买后具有全部产权，可以出卖、交换、赠予、继承抵押和出租等。但经济适用房又不完全等同于商品房，它还具有福利的性质：国家对其免收地价，且相关税费减免。所以，经济适用房同时具备商品房和福利房的某些特征，是从福利房到商品房的中间形态。

由于经济适用房专门面向中低收入家庭销售，因此它与市场其他商品住宅也有所不同，首先，经济适用房的建设和售价是在政府严格调控和指导下进行的。经济适用房市场受住房制度改革的货币分配补贴总量影响较大，投资规模必须适合这个特定市场的需求，因此经济适用房建设要在专项计划控制下进行。其次是经济适用房的建设标准要经过建设主管部门审定，建筑设计要实用，户型不能过大，还要保证优良的建筑质量和良好的居住环境。再次是经济适用房价格和开发商的利润，都要接受政府的调控和审批，符合微利商品房的定位。同时还要降低征地、拆迁安置费用，取消商业网点费等不合理的收费，以保证经济适用房建设成本的合理性。

经济适用房制度存在的问题

经济适用房的销售对象失控即经济适用房的购买者错位问题。

政府开发建设经济适用房,是使中低收入者能够买得起、住得上而实行的一项重要政策。但是,在经济适用房的销售中，部分高收入者却进入了购房者行列。据北京市开发办提供的信息，北京自1998年推出经济适用房以来，购房者中有84%属于中低收入家庭，16%则属于高收入者。

造成这种现象的原因是多方面的。其一，由于房地产开发企业销售机制不完善。某些房地产开发商按政府规定开发完经济适用房后，不顾政府的有关规定，将经济适用房敞开卖，致使部分高收入者也成为经济适用房的拥有者。其二，由于我国对居民高、中、低收入线划分不十分明确所致，以前所规定的标准与现阶段实情已不再相符。目前对高、中、低收入的划分标准是较为客观的。然而，随着社会的发展，各个地区划分标准也不应一致。

同时由于我国还没有建立起个人收入申报制度，信用档案缺乏，政府很难在短时间内准确核实一个家庭的真实收入，从而使中低收入家庭变成一个宽泛而模糊的概念，导致在配给经济适用房的实际操作中，一些不符合购买条件的高收入家庭鱼目混珠，通过所谓“合法途径”获得经济适用房，而一些真正需要房子的中低收入者却“望房兴叹”。

经济适用房本身是否真的“经济、适用”问题。

经济适用房本意是解决中低收入家庭的住房问题，但一些地方在实际操作中，把经济适用房搞得与普通商品房别无二致。由于许多地方的经济适用房政策中，没有对经济适用房的建筑面积作出严格而明确的上限规定，许多开发商为了得到更多的经济利益，往往把经济适用房建得很大，以此来降低成本，以至于目前市场上有的经济适用房建到了150多平方米、200多平方米，几乎成为“豪宅”，而100平方米以下的房子很难找，户型越来越大，机动车位也越来越多，经济适用房离其最初的功能和定位越来越远了，对于城镇中低收入者来说根本买不起这么大的房子。与此同时，购买经济适用房用于出租而非自住的投资者又屡见不鲜，造成了经济适用房的旺销和供不应求。

经济适用房制度是否违背“公平竞争”规则的问题。

虽然说经济适用房是一种社会福利产品，或者说是一种住房保障制度，但这种带有明显福利性质的产品却是直接拿到市场上与普通商品房直接竞争。由于经济适用房在土地以及税费上与商品房相比有着许多先天的优势。因此，同一个地段产品类似的商品房肯定竞争不过经济适用房。对经济适用房的优惠其实也就是对商品房的歧视。市场经济崇尚的是公平竞争，商品房与经济适用房相比存在着许多先天不足的劣势，经济适用房的大量出现会分流一大批原本准备购买商品房的消费者，同时也会使一批潜在消费者持币待购。政府对市场资源进行强制配置而推出的经济适用房，显然是对市场竞争的主体——部分开发企业的一种价格歧视。同一地段同类商品却执行两种截然不同的价格体制，这是上世纪80年代计划经济时代“价格双轨制”的变相回归。

经济适用房分配过程中的“机会主义”问题。

由于我国的人口收入结构还不是橄榄形的而是典型的金字塔形的，中低收入家庭占了总数的70％－80％。虽然各地制定的购买经济适用房的门槛不大一样，但一般至少有半数或1／3的家庭符合购买经济适用房的条件，申请的人多而房源又少，“僧多粥少”的现状使经济适用房在分配过程中“机会主义”大行其道。

政府既然提供了这种社会福利产品，就应该尽可能让符合条件的公民都享有这一福利产品，但现实情况却是大多数符合条件的公民，却因这种福利产品供应数量的有限性，而丧失了享有的权利和机会，这也从另外一个角度折射出这种福利产品本身的设计就存在问题。福利产品的本质就是体现出社会的公平性，而这种福利产品的推出又恰恰导致了一种新的不公平的产生。

实际上，经济适用房政策推出以来,围绕它的争论实际上一直没有停止过。指责者称其在生产环节上导致双轨制和不公平竞争、在销售环节上形成了劫贫济富，没有达到扶助低收入者的目的。而拥护者则称颂其优化了投资结构、增加了住房有效供给、给中低收入者带来了切实的利益。而笔者认为经济适用房政策实施过程中出现了一些失效现象并不可怕，关键是找到失效产生的原因并积极寻求解决问题的方案，这样才能实现实施经济适用房政策的初衷。

经济适用房问题的解决机制

避免经济适用房用地商品房开发失效行为的措施。

首先，以招标方式选取经济适用房的开发商，确保开发商向将购买此待建经济适用房的居民公开，同时向社会公示，防止开发商以经济适用房用地搞商品房开发。通过建设行政主管部门的监管，人民大众的事前监督以及电视、报纸等新闻媒体的舆论监督来避免此失效行为。其次，对经济适用房建设用地进行公示，使社会各界都了解该地块的经济适用房用途，这可杜绝经济适用房监管者的暗箱操作和寻租行为，还可让其他房地产企业对经济适用房用地的最终用途进行监督，来自同业的监督会更有效和切实可行。

规避难以确定中低收入者的失效行为，完善收入申报制度,严格身份审查。

目前，我国的居民收入申报制度还没有全面展开，因此，必须尽快完善法规。只有清晰购房者门槛，严格把关，认真执行身份资格认证制度，确实保障中低收入者进入市场。应坚持“在国家宏观政策指导下，各地区因地制宜，分别决策”的原则，按照各地中低收入者扣除物价涨幅的实际可支配收入制定不同的标准。正如《经济适用住房管理办法》中所指出的“市县人民政府应当根据当地商品住房价格，居民家庭可支配收入，居住水平和家庭人口结构等因素，规定享受购买或承租经济适用住房的条件及面积标准，并向社会公布”。同时保证“无房或现住房面积低于市、县人民政府规定标准的住房困难家庭”；“家庭收入符合市、县人民政府划定的收入线标准”的家庭能够申请购买或承租一套经济适用房，并严格按照申请、审批和公示的制度确定经济适用房购买者，以杜绝中高收入者加入此行列。

克服经济适用房政策有损市场公平竞争的失效行为，同时运用市场手段让具有开发愿望、符合经济适用房开发资质的不同开发商，在公正透明的环境中公平竞争经济适用房开发权。

首先通过公开招标使那些具有相应资质、资本金的开发企业对经济适用房开发权竞标。其次，政府对开发商严格审查，使开发商在开发建设的全过程中对政府监管部门实行项目公开，并让开发商对建筑材料进行招标，严格控制开发成本进而控制售价。此项措施可消除政策优惠转化为价格方面的竞争优势。

政府要转变观念，加快经济转轨时期政府角色的转换。

土地是控制房地产市场的源头，政府应该加强城市规划和土地的综合利用和管理，合理有效配置土地，培育和规范土地交易市场，抑制土地交易的投机行为，通过调节土地的投放量和土地存量的管理来调节住房的供应量。另外，政府通过加强房地产的税收政策和金融政策来调节住房市场，鼓励中低档住房的生产，抑制高档住房的生产。（作者单位：华中师范大学经济学院）