房产之窗网 http://www.ehomeday.com 2004年6月7日15:23 城市开发 暨南大学邬滋

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     自从国家实行经济适用房政策以来，全国各地认真贯彻国务院23号文件（国发[1998]23号）精神，初步建立了经济适用房供应体系。从1998年至2002年经济适用房竣工量占商品住宅竣工总量的41.2％，也就是说，经济适用房已占了中国住宅的半壁江山。这一方面说明，中国政府实施住房保障制度的不可动摇性，另一方面也说明拉动经济靠豪宅别墅是不现实的，还得靠普通住宅和经济适用住房。而这一问题的关键在于要尽快把对住房的巨大潜在需求转化为有效需求。然而，随着经济适用房的开发、建设并不断投入市场，一些政策性弊端就逐渐暴露出来，对经济适用房市场的发展造成诸多负面影响。

一．经济适用房的购买对象界定不明与相关对策

    国务院1998年23号文件规定，经济适用房政策的购买对象是中低收入家庭。那么如何界定适应我国国情、区情的家庭收入对经济适用房的定位是关键。按照国际通用作法，一般居民家庭收入划入为高、中等偏高、中等、中等偏低、低5个档次。其中高收入阶层与低收入阶层都只占有极小的部分（约各占10％左右），中等偏高、中等、中等偏低收入阶层占绝大部分。那么我国现行经济适用房政策中的受益者，究竟是指高收入以外的其他阶层还是指中等偏低加低收入阶层，到目前政府仍没有明确的界定。就整个社会来说，目前也没有一个权威部门来判定家庭的收入标准，而金融机制的不完善又难以准确界定个人经济收入的多少，这就为政策执行留下了明显的漏洞，结果使得拥有价格优势的经济适用房面对了大约90％左右的购买者。由于各种家庭对住房需求各不相同，有的要求满足基本住房需要，有的要求改善现有住房条件，从而使经济适用房的建设标准难以把握。在住房需求向小康迈进的今天，有能力购买住房的消费者热衷于大户型的经济适用房也毫不奇怪。问题是这样一来，经济适用房销售对象的外延就无限放大，它既可能为中低收入家庭雪中送炭，也可能给中高收入的业主锦上添花。中高收入家庭集团购买的大量涌入，不仅违背了国家制定经济适用房政策的初衷，而且有可能因此抬高经济适用房的价格；另一方面，购买者中中低收入者比例并不大，中低收入家庭有的不是买不到房子，便是承受目前经济适用房的价格仍有困难，从而使国家有关经济适用房的政策不能有效地贯彻，经济适用房的经济性未发挥出来。

    造成这种现状的原因，一方面是由于国家销售对象界定不清所致，另一方面也与开发商的企业行为有本质的联系。从事经济适用房开发的企业实行的也是市场化的运作模式，所以企业并没有按照规定对购买对象实施监督，经济适用房开发后，不顾政府的有关规定，将经济适用房敞开卖，致使部分高收入者也成为经济适用房的拥有者。  

    要解决经济适用房购买对象上的困境，使经济适用房的经济性更好地发挥出来，一是要明确界定经济适用房的购买对象。要改变经济适用房什么人都可以购买的不合理状况，就需根据各地的具体情况，制定明确标准，界定适应我国国情的中低收入家庭，为确保经济适用房供应对象的准确性，可以以家庭收入和家庭住房面积两项标准为依据来衡量。从家庭收入来看，家庭总收入应包括家庭总资产和现期收入两部分。家庭总资产可以用家庭拥有的不动产与金融资产的价值来衡量，具体包括家庭在银行、合作社、邮局等的存款、股票、国库券、公积金等有价证券和其他投资以及自己居住的房产和其他有动产的产权价值等。现期收入应包括家庭所有成员的工资收入和其他工资外收入。但居民家庭收入是一个变化的概念，而且因地区之间的经济发展的不平衡存在一定差别，因此要因地制宜，根据不同地区的不同情况界定中低收入家庭。从住房面积来看，各地应根据各地区的实际情况，结合中低收入居民家庭实际需要合理确定，基本户型应保持在略高于当地人均住房面积标准的水平上，并随着发展及时调整。二是要加大监督力度，成立专门机构核定经济适用房的购买对象。为配合住房供应体系的建立，应从制度上建立中低收入家庭住房保障机制。成立相关的监督机构，将建设局、房管局、财政局、物价局等多个部门中与住房保障有关的管理事务均交该机构，由其对经济适用房的购买对象进行仔细的审查与核定，保证经济适用房真正到达中低收入者手中，同时也要对经济适用房的转手上市进行严格审查，防止高收入者通过各种手段取得经济适用房。

二．经济适用房价格监控乏效与相关对策

    《经济适用住房价格管理办法》指出，本《办法》所称经济适用住房是指纳入政府经济适用住房建设计划，建设用地实行行政划拨，享受政府提供的优惠政策，向城镇中低收入家庭供应的普通居民住房。经济适用房价格实行政府指导价，制定经济适用房价格，应当与城镇中低收入家庭经济承受能力相适应，以保本微利为原则，与同一区域内的普通商品住房价格保持合理差价。从经济适用房价格形成特点来看，它既区别于纯商品住房，又区别于非货币化分配的福利住房，可以说是一种准商品房，这种住房价格与其他住宅市场价格共存，形成住房价格新的“双轨”，这势必对房地产市场价格机制作用的发挥产生一定的影响。一方面，双轨制价格的存在不利于发挥价格杠杆对房地产市场的调节。由于经济适用房享受政府多项优惠政策，如土地以行政划拨方式供应，减免多项税费，这就使经济适用房价格比市场同地段同档次的商品房价格低，这种价格差将吸引一部分中高收入家庭通过各种手段竞相获得该类住房，而把很大部分的中低收入家庭抛在一边；同时，也不能排除一些人钻双轨制价差的空子，将带有政府让利性的经济适用房转为商品房出售，谋取不义之财，扰乱住房市场秩序。另一方面，双轨制价格的存在不利于土地资源的合理配置和有效利用。政府对经济适用房项目开发实行划拨用地、各种税费减半征收的优惠政策，这就使城市的一部分土地仍可通过行政划拨无偿取得。在这部分土地使用中，地租、地价的经济杠杆无法发挥调节作用，形成不了土地使用的约束机制。此外，以无偿划拨方式为经济适用房供地，会导致经济适用房产权不完整，给住房二级市场交易带来许多障碍。

    经济适用房推向市场后，房价过高与居民购买力偏低的矛盾相当突出，加上交易秩序不规范，不少地方经济适用房出现滞销乃至积压现象。对此必须采取积极对策措施，进一步健全和完善经济适用房价格管理和调控体系。鉴于上述分析，以无偿划拨方式供应土地对市场机制易产生诸多不利影响，有学者建议实行土地使用租赁制，改一次划拨方式为按年按月租赁方式，由购房者分年分月支付地产租金。这样既体现土地产权关系，也使现有经济适用房价格稳定，同时也有利于启动住房二级市场，加快住房市场化进程。针对目前经济适用房价格仍较高，相当程度是由于经济适用房的价格构成不规范，市场价格秩序紊乱。对此，政府一是要从源头上稳定房价，加强对经济适用房成本费用的控制，禁止乱摊和虚置成本，进一步完善经济适用房价格管理的各项法律规章及实施细则，指导和规范各市场主体的价格决策行为。例如，政府规定开发经济适用房的利润率为3％，但对于以3％的什么利润率作为鉴定标准没有明确的规定。一般而言，利润率有资本利润率、成本利润率与销售利润率之别。鉴于房地产业本身对开发商的自有资金要求低，因此在等额利润的前提下，上述三者会呈现如此一种关系：资本利润率>成本利润率>销售利润率。二是要加大价格执法力度，严厉查处越权定价、牟取暴利、价格欺诈等各种违法行为，扭转住房市场价格秩序混乱的局面，维护购房者的合法权益。

三．对“居者有其屋”的定位及政策建议

    我国经济适用房的政策设计可能受福利分房的影响，以所有的人都拥有自己的住房为前提，提出大规模建造、优惠向中低收入群体出售住房的办法。问题是，以目前中国的国情，是否能支撑这样的目标？中国百分之七八十的居民都属于中低收入群体，向如此大规模人群提供优惠房产，政府的财力是否能够承担如此大规模的经济适用房地价减免优惠？我们知道，政府在经济适用房中给予的优惠实际上是政府解决城镇住房的投入，但这种投入如果不列入保障体系而进入市场体系与大众化的社会福利没有本质区别，不仅减少了政府的应有收入，而且无益于维持政府对社会保障的再投入。此外，正如“社会资源总是稀缺的”，政府的福利资源同样也是稀缺的。与廉租房相比，经济适用房一旦过渡到购户名下，就成了购买户完全资产，即便该户今后收入提高，进入高收入者行列，他依旧可享用政府的福利资源，而经济适用房上市，补缴象征意义的土地出让金，并不能补偿政府的福利资源。廉租房则不然，一旦租户不符合帮困条件，廉租房就可被腾出来，供新的贫困家庭租用，从而可使政府的福利资源得到效益的最大化。

    因此，在“居者有其屋”问题上，政府的立足点应当是保障户户有房住，而不是保障户户有房产。对于最低收入群体的住房问题，政府要向社会困难人群提供特殊的社会福利，向他们提供廉租房；而对于中等收入群体的住房问题，绝大多数国家的实践证明能够通过采取一定的措施在市场框架下予以解决。针对目前我国以售为主的流通格局已经形成，不宜急于调整经济适用房的存量结构，而应在增量结构中逐步扩大租赁比重。当前政府应该为住宅租赁市场和二手房市场的形成创造政策环境，大力扶持房屋租赁业和相关中介机构的发展。在政策上推动二手房逐步向从事住宅租赁业的企业集中，而不鼓励在住宅消费者之间倒手。

四．财政补贴的效益流失与对策

    目前，有些经济适用房把销售目标定位在中等收入家庭中收入偏高的那一部分人，这不符合经济适用房的建设目的和财政补贴的支付原则，易使财政补贴的效益流失。我国的经济适用房政策实行的是“砖头补贴”，即在该补贴中财政补贴直接投向生产者，在销售得以实现的前提下，通过生产者的供给行为间接地传递给消费者。问题是如果这类住房在各方面均能满足中等偏高收入家庭的需要，高收入阶层也会想方设法挤入经济适用房的消费群，从而使财政补贴效益最终转化为开发商的生产者剩余和少数中等偏高或高收入阶层的消费者剩余。而那些真正应该享受财政补贴的居住困难的中等偏低收入阶层却反而会被排斥在受益范围之外。此外，砖头补贴又有不可避免的缺陷。一方面，政府必须缜密安排投资计划，并对分配办法和市场流通实施严密监控，结果导致政府对住房市场的过分介入，这有悖于住房商品化、市场化的改革目标。另一方面，为使接受财政补贴的住房建设者能够按照政府规定的标准建房，政府为此又要付出巨大的监督成本。

    鉴于目前政府对经济适用房财政补贴的各种弊端以及造成的补贴效益流失，有学者提出适时地实行“人头补贴”政策，即对消费者的直接补贴。这是一种优于“砖头补贴”的政策选择。表现在：第一，能够避免政府对住房市场的直接干预；第二，财政补贴的作用直接到达需要补贴的人头，并全部转化为消费者的福利满足，而不会产生效益流失或被生产者所占有；第三，政府不需要付出巨额的监督成本，提高了政府的市场调控效率。因此，从市场经济运行的整体效率与资源配置的角度来看，“人头补贴”政策更能使政府的优惠真正落到实处，也更符合市场经济的发展规律。


    综上所述，虽然经济适用房政策在实际执行中产生的结果与初衷有一定差距，相关争论也渐趋激烈，但不能因噎废食，而应加强管理，完善政策，毕竟经济适用房是解决居民住房困难的一个切实可行的办法。