摘要：评估立法是当前我国评估行业发展的一个关键问题，不仅评估行业的政府管理部门、自律组织、评估机构以及广大的评估师关心这个问题，评估报告的使用者——政府、银行、企业、社会公众等对这个问题也很关注。

关键词：资产评估  产权  立法

中图分类号：D9  文献标识码：A  文章编号：（2006）02-0049-05

 

浅析我国资产评估立法的若干问题

 

张洁函

 

评估行业与社会经济的发展关系非常紧密，评估行业的发展，关系到资本市场的信誉、国家金融体系的安全、企业改革的进展、税赋征收的合理、社会分配的公平、司法审判的公正、资源配置的效率及国有资产收益的流向等。因此，评估立法不仅是评估行业自身的事情，而且是评估行业与社会经济协调发展，并在社会经济中发挥积极作用的关键所在。抓紧进行评估立法是促进我国评估行业健康持续发展的一件大事，且具有非常深远的现实意义。

1.我国资产评估业的产生

20世纪80年代随着我国国有资产产权制度的改革，国有资产产权交易的规模不断扩大，其类型也不断出新。为了防止国有资产产权交易过程中出现的国有资产流失现象，保证国有资产保值增值以及为评价国有企业经营者业绩提供一个可衡量的标准，在政府的推动下，我国的资产评估业诞生了。

1989年国家国有资产管理局颁发了《关于国有资产产权变化时必须进行资产评估的若干暂行规定》。1990年国家国有资产管理局批准组建了资产评估中心，负责全国的国有资产评估工作。1991年11月，国务院颁布了国务院第9l号令《国有资产评估管理办法》。至此，我国的国有资产评估制度基本建立。从资产评估产生的历史条件来看，我国的资产评估是政府以法律的形式“催生”的，其需求主体主要是政府，其主要动机是利用资产评估来弥补国有企业产权改革过程中的产权制度缺陷和市场机制缺陷，以此为工具防止和减少国有资产产权变动过程中发生的资产流失，以维护国有资产权益主体的正当权益。它是一种“应急”业务，具有特殊件．不论在理论上还是实践上都尚未融人市场经济的产权交易定价机制中。因此，中国资产评估并不完全是市场经济的自然产物，而是政府管理国有资产的一种重要工具，表现为政府通过行政立法强制对产权变动中的国有资产实施评估，在资产评估管理体制，操作程序、方法和结果等方面都带有浓厚的行政干预色彩。这和西方市场经济条件下的资产评估有着巨大的差异，在西方市场经济国家，资产评估是为了促进产权的公平交易，是在资产交易市场与资本市场运行机制中内生的，是适应产权交易市场自身发展规律的需要而产生，与市场经济环境具有很强的内在互动性。它的理论、方法与其在实务中的运用是以发达和完善的资本市场为前提并对市场的运行具有保证和推动作用。而在我国，资产评估不是市场经济产权交易中内生的，而是从外部内植于产权交易业务之中的，虽然有其内在需求，但是，存在着先天性不足，既没有充分的资产交易市场也没有发达和完善的资本市场作为必要的前提。同时，资产评估与产权交易缺乏“天然浑成”的内在互动性。

2.我国评估行业现状

2.1基本概况

我国的评估行业是在政府和市场的双重动力下产生的，评估行业的发展带有明显的时代特征和经济转轨时期的印记。评估行业的专业设置与有关政府管理部门的职责有着紧密的联系。目前，我国已设置的评估专业资格有七类，在评估行业影响和规模都比较大的专业资格主要有三类，分别是注册资产评估师、注册房地产估价师和注册土地估价师，与之相对应的行业自律组织分别是中国资产评估协会、中国房地产估价师与房地产经纪人学会、中国土地估价师协会。据初步统计，目前通过全国统一考试获得注册资产评估师、注册房地产估价师和注册土地估价师资格的总人数达到69500人(同时具有“双师”和“三师”资格的按一人计)；各类评估机构的数量达到7100家。

随着我国评估行业的发展，评估行业自律组织在国内外的影响不断扩大。l995年，经外交部批准，中国资产评估协会代表中国评估行业加入了国际评估准则委员会．1999年中国资产评估协会当选为国际评估准则委员会的常务理事，并成为其专业技术委员会的委员。2005年，经外交部批准，中国资产评估协会加入世界评估组织联合会并成为其常务理事。

2.2法律环境分析

首先，资产评估的立法滞后于资产评估内容的发生。在我国有关资产评估法规和准则的出台是落后于实践的，并被实践推着走的被动局面。这直接导致法规和准则缺乏对实务的前瞻性指导意义，在法规准则的制定上也表现为“修修补补”，总是处于一种被动的对现实资产业务的“应急”状态之中。而在美国，评估促进会专门负责根据经济发展的需要制定具有超前性的资产评估准则来指导评估实务。

其次，在资产评估的立法主体上缺乏独立性。我国关于资产评估的法规、规章制度和准则的制定者是国务院下属部门及行业协会，而行业协会又隶属于财政部门和国有资产管理部门的管理。这样在我国的国有资产所有者产权行使受托人——国务院及下属部门既是国有资产产权交易过程中的交易主体之一，又是规定的制定者，同时，还是交易利益的分配者和利益的索取者，结合资产评估产生的背景来看，资产评估就是为了保证交易主体——国有资产所有者的利益而为之，天生就带有利益倾向，不具有中立者的地位，缺乏独立性。这导致了在立法内容上对产权交易双方的一些歧视性内容，使资产评估的法律定位不准，扭曲了资产评估的本质。如在法律上赋予了与资产评估不称的任务——防止国有资产流失，保证国有资产保值、增值．致使在评估操作中片面强调了维护国有经济的利益，而忽视了维护其他投资者权益．从而束缚了资产评估业的发展。

2.3市场环境分析

2.3.1资产业务市场环境

首先，我国资产评估业务产生的原始驱动力是国有资产产权改革，资产评估产生的直接目的是为产权改革服务。其业务内容也直接产生于产权改革过程中的法律法规的规定。在我国的《公司法》，《国有资产评估管理办法》，《企业国有产权转让管理暂行办法》，《国有资产评估管理若干问题的规定》等法规对资产评估的业务内容都有明确的规定，还有政府部门临时以通知形式下达的评估业务。这些业务大部分视我国产权改革的进程和内容而定，如我们根据2004年陕西省对具有资产评估资格的事务所进行检查的统计数据发现，因企业改制而进行评估的业务占到了70％以上．且都是针对国有资产而言。又如当国家对不良资产实行剥离时．就出现了大批接受资产管理公司委托的、针对不良国有资产处置的资产评估业务。这种环境使我国资产评估内容受政府有关法律法规和政策的影响非常大，使资产评估内容呈现出行政干预性．阶段性和狭隘性的特点。

其次，在资产业务市场中，供需不平衡，没有真正的资产评估需求主体。这和我国国有资产的产权制度有明显的关系。这与西方发达市场经济条件下的资产评估业不可同日而语。在西方资产评估的需求来自于市场交易参与主体的内在需要，产权交易双方都是独立的市场行为主体，市场利益的索求者，资产评估即是资产产权交易的保证前提，义是市场本身的一部分，市场关系顺畅。而在我国市场不完善，交易资产所有者缺位，以委托——国有资产的经营者代替所有者进行交易，其中利益关系错纵复杂，国有资产的经营者出于利益的需要有时并不真正需要资产评估，是不得已而为之。

第三，在国有资产产权交易中，交易双方的市场地位不对等。国有资产交易的一方具有强势地位，这种强势地位主要来自于国有企业的所有者——国家，具有至上的权威，不是一个纯粹的市场交易主体，在行为上表现为前面所述的制定政策的利益倾向性。甚至有时可能会出现市场上的国家寻租行为．从而破坏了产权交易市场的价格发现机制．也使得资产评估不能按客观规律进行评估、提高了资产定价中的不确定性。

2.3.2资产评估行业市场环境分析

第一，在资产评估的独立性方面。通过前面资产评估产生的背景分析中我们可以看到，资产评估诞生于政府“母体”之中，与国有资产产权交易的一方——国家有着不可分割的关系，也就是说一开始从法律上对资产评估业的性质定位就偏离了资产评估的本质，丧失了应有的，也是资产评估的灵魂——独立性。资产评估从本质上来看应该是资产产权交易中不可缺少的一部分，是在资产交易之前为交易双方对资产可能实现的价格提供专家意见和专业判断，为交易双方提供一个可信赖的、客观、公正的询价依据，应该独立于产权交易的双方。尽管资产评估机构现在已完成了与政府形式上的脱钩，但是，仍然有着割不断的“脐带”关系。

第二，在资产评估机构方面存在两个问题，一个是评估机构承担风险能力与其收益不相匹配。这主要是评估机构广泛地采用有限责任公司的形式，而其注册资本较低，职业风险基金提取不足，与之相关配套的社会保险系统没有形成。这种职业风险保障与评估机构所评估的巨大资产的评估值极不匹配，加大了评估舞弊可能性与评估中的机会主义倾向，另一个是评估机构众多且规模小，加上评估业务范围的狭隘使得每一项评估业务对评估机构来说的相对重要性提高，从而降低了评估机构为保持其独立性与委托人进行讨价还价的能力，又由于资产评估也是市场行为，以盈利为目的，这可能会使评估机构以丧失评估原则为代价换取评估业务，屈从于委托人的意志，使评估业务的独立性受损。

第三，评估业务多头管理，评估政策，准则与标准不统一，条块分割明显。在我国能进行资产评估的机构包括：有评估资质的会计师事务所、资产评估事务所、土地评估事务所、房地产评估事务所等，它们产生于本部门和行业资产业务的需要，隶属于不同的行政管理部门和行业。执业时遵守本部门和行业所制定的规则。更大的问题在于这些部门之间政策的制定缺乏沟通与整合，导致相同的资产评估业务不同的资产评估机构由于所属部门不同遵循不同的政策和标准，使评估结果产生很大的差异，有失公正。另一方面在某些业务中还存在评估机构之间评估结果相互不认可的情况．加大了资产评估和客户的成本。

最后，资产评估中介服务市场秩序较混乱，行政管理部门和被评估单位干预较多，不公平竞争、低价恶性竞争现象突出。

2.4资产评估行业管理制度分析

第一，是行政多头管理。行业管理举棋不定，对资产评估的行业管理得不到加强，这从我国资产评估协会与注册会计师协会的分——合——分演绎过程中可略见一斑。第二，缺乏一套完整的评估准则。目前一套系统、完整资产评估准则尚未出台，作为资产评估自律组织的重要文件，准则将界定中国资产评估的重要概念、方法及评估师的职业道德、后续教育、质量控制等重要方面，应该是注册资产评估师执业的纲领性文件，只有准则的出台及全面实施，才能进一步规范评估师的执业行为，较为准群地界定评估师的责任范围，有效地防范评估风险。可喜的是，我国资产评估协会在这一方面将要做出重大贡献，出台一系列评估准则。第三，评估人员的准入制度不合理。在我国资产评估人员的准人是通过考试制度来实现的，只要通过了资产评估的考试便可从事资产评估业务，有的甚至没有通过考试就从事评估业务(当然这不包括因评估中专业性的需要而聘请的专家)。这不合理，因为评估业务不仅需要书上的基本知识，而且还需要评估人员的经验、主观判断能力及职业操守，而这些必须在长期的实践检验中才能得到和发现。资产评估人员准人的考试制度使得部分评估机构执业质量和执业水平低，职业道德素养差，风险防范意识薄弱。第四，在制度设计时，对一些关键问题没有明确或者不合理。如资产评估结果的法律责任、资产评估的法律地位、作用等，给资产评估人员带来困惑和小必要的麻烦。

3.加快评估立法进程，推动评估行业的发展

3.1关于制定资产评估法的必要性

评估行业是一个新兴行业，资产评估是随着国有企业改革应运而生的，土地估价是随着土地有偿转让应运而生的。房地产估价是随着房改应运而生，三者存在的时间都不是很长。可以说中国评估行业是在改革中诞生，并在我国市场经济发展完善过程中迅速成长壮大起来的。实践证明，作为一种专业性的中介服务，评估业是我国社会主义市场经济不可或缺的重要组成部分，在保证国有资产安全、保护投资者权益维护经济秩序、防范金融风险、保障交易公平等方面都具有不可替代的作用。经过十几年的发展，评估业如今已经形成包括四大行业协会、几千家专业机构、几万名评估师的庞大体系。同时在法律制度方面也取得了很大进步。国家出台了行政法规，政府部门制定了有关规则，行业协会发布了行业准则、工作规则和评估标准。然而，由于形势发展太快，评估法制建设远远跟不上评估业自身发展的步伐，满足不了市场经济发展的客观需要。市场经济是法治经济，评估作为市场经济的组成部分理应受到法律规范，评估师从事评估活动应当受到法律的规范。因此，制定资产评估法，将所有评估活动纳入法律规范的轨道，势在必行。鉴于我国评估法制建设还不够完善，考虑到评估业发展过程中遇到的各种困难和问题，组织起草一部统一的评估法律显得尤为必要和紧迫。2005年，评估行业管理条例被列入国务院立法规划，并委托财政部会同建设部、国土资源部商务部和保监会等部门组织起草，说明评估立法也得到了国务院有关部门的高度重视。

资产评估作为一种重要的中介服务工具，用得好可以为市场经济和社会发展发挥积极作用，用不好也会扰乱市场经济的正常运行，给国家和社会造成重大损失。而资产评估发挥什么样的作用在很大程度上取决于法律制度。实践中，人们普遍认识到，现行评估法律制度存在许多缺陷和不足，有些规定已经滞后，有些规定因过于原则缺乏可操作性，对市场经济中出现的新问题缺乏相应的规定。概括起来．这些问题具体表现在以下几个方面：

一是现行评估法律制度过于分散且权威性不够。除了9 1号令以外，与评估有关的法律规定散见在公司法证券法、合伙法等多部法律中，彼此缺乏一致性。各项规章制度分布在有关行政管理部门颁布的众多规范性文件中，同一类规章制度在资产评估、土地估价、房产估价等领域表现形式又不尽相同。它们既不是国家法律也不是行政法规，因此权威性和约束性比较差。

二是现有评估法律制度不适应评估业发展的现实。随着市场经济的发展，资产评估服务领域不断拓宽，从国有企业扩展到非国有企业，从外资企业的设立和国有企业股份制改造扩展到抵押担保、破产清算、房地产投资和保险理赔，远远超出了现有行政法规的调整范围。在评估实践中，很多本应予以规范的，由于法律没有做出相应的规定致使评估机构和评估人员从事经营活动时无法可依。

三是不同部门制定的规章制度相互矛盾现象比较严重，在各自管辖范围内制定评估规章过程中，由于不同管理部门彼此缺乏协调沟通，致使对同一类问题做出相互矛盾的规定，令评估机构和评估人员无所适从。更为严重的是，有些规定制定后从未得到过实施，有些规定有效性长时间得不到明确，有些规定甚至违背了评估业基本的职业道德。可见，要想解决上述问题，迫切需要制定一部统一的评估法，弥补现有法律制度的缺陷和不足并对现有规章制度进行全面彻底的清理。只有这样才能将我国评估业进一步纳入法制化、规范化和标准化的轨道，为其健康发展创造一个良好的法制环境。

3.2评估立法需要解决的主要问题

国务院91号令是现行评估法律制度中最重要的一部行政法规，它颁布时，我国刚刚确立社会主义市场经济体制的改革目标，资产评估体系建设处于起步阶段，资产评估实践尚在探索之中，国有企业改革和国有资产管理体制正在发生调整变化，该法令在管理体制，评估机构建立评估师资格等方面规定得比较原则简略对法律责任规定得不够明确。十几年后的今天，我国社会主义市场经济体制已经基本确立．特别是我国成功加入世界贸易组织以后，我国经济经历了更加深刻的结构调整和转型，评估业发展的形势比当时更加复杂，法令已经不能适应深刻变化了的经济社会形势，暴露出越来越多的问题，这些问题严重影响了评估行业健康有序发展，亟待通过统一立法来加以解决。现行评估法律制度存在的问题主要表现在如下五个方面：

一是评估行业多种资格并存部门分割，不利于评估行业的整体发展。目前评估行业资格比较多，实践证明，多种评估资格并存，政出多门，导致评估业务分割，不仅增加了政府监管成本，加重了企业的负担，也影响了评估的准确性和合理性。

二是评估行业的管理体制不顺。各种评估资格分别由不同的政府部门管理，但不同部门的管理模式千差万别，有的政府部门既管评估人员，又管评估机构；有的政府部门只管评估机构，不管评估人员；有的评估机构和人员均交由协会管理；有的评估专业有行业协会，有的没有协会，即使有协会的，其行业自律管理内容、方式及与政府部门的关系也不一样。

三是各评估资格通过行业准入制度设置壁垒。各主管部门分别建立考试制度，重复考试，增加了考生负担。评估机构要想从事土地估价、房产估价等专业业务，必须单设法律主体，造成评估机构规模过小，业务单一，既增加了管理成本，又不利评估机构的做大做强，难以与跨国评估机构展开有效竞争。

四是评估法律责任不完善。现有的评估法律责任规定不完善，并且散见在不同的法律法规中，缺乏全面系统性，无法有效地对评估违法行为进行惩处。此外，评估师与评估机构的权利责任不对等致使他们的合法权益难以得到有效的法律保护。

五是评估执业环境不完善。不利于评估机构规范执业，一些政府部门往往不顾评估规律，对评估结果评估时间和评估收费随意干预。有的被评估企业在评估机构执业时故意不配合评估机构的工作，少提供或者提供虚假的财务会计信息资料或其他证明文件，严重影响评估机构的执业质量。

3.3关于资产评估法列入立法规划的情况

十届全国人大财经委对评估立法高度重视。早在2005年4月，为了配合全国人大常委会听取国务院关于国资和国企问题的专题汇报，全国人大财经委在北京组织召开了“国有企业改革和国有资产监管”座谈会。座谈中，许多代表提出，资产评估在国有企业改革和国有资产监管中具有十分重要的作用，是防止国有资产流失的有效手段  而要想使评估行业在市场经济中真正发挥应有的作用，解决评估行业存在的体制不顺、执业环境混乱、评估市场无序竞争等问题，亟待国家统一立法。全国人大财经委对与会人员提出的问题给予了高度重视，会后组织专人进行了调查研究进一步了解国内外评估立法情况并在此基础上着手进行评估立法可行性论证的准备工作。2005年下半年，全国人大财经委将评估立法调研列人了委员会的正式议事日程。2005年9月，全国人大财经委评估立法调研小组赶赴广东进行了专题调研，在惠州和深圳分别召开了由财政、土地、建设、工商、价格、国资等政府部门和评估机构代表参加的座谈会，实地走访了多家评估机构，通过调研，进一步认识到评估立法的必要性和紧迫性。

为了全面了解国内外评估立法情况，2005年11月．全国人大财经委在北京召开了“评估立法国际研讨会”邀请了德国、澳大利亚、美国、香港等国家和地区的评估行业专家。财政部建设部国土资源部国资委等有关部门负责同志和中国资产评估协会、中国土地估价师协会和中国房地产估价师学会和部分评估机构的专业人士出席了会议。通过此次会议，我们充分了解了国外评估业发展情况和评估法律制度集中讨论了我国评估立法的必要性和需要解决的主要问题，并就评估行业管理体制评估机构和评估师管理制度等核心问题达成了共识。中外专家一致认为中国评估行业急需统一立法加以规范。会后，全国人大财经委又与有关部门进行了情况沟通，并在此基础上向全国人大常委会正式提交了将资产评估法补充列入常委会2006年立法规划的申请报告。

2005年12月16日，根据十届全国人大常委会第四十次委员长会议决定，资产评估法被正式列八十届全国人大常委会的补充立法计划。全国人大常委会将资产评估法补充列八年度立法规划，充分说明了全国人大常委会对资产评估立法的高度重视，这也标志着我国资产评估法的起草工作正式进入了国家立法程序。

制定一部专门的资产评估法是健全市场经济法制的需要，是政府监管部门的愿望也是行业协会广大评估师和评估机构的呼声，全国人大常委会将资产评估法列人本届常委会的补充立法计划，充分体现了人大常委会和财经委领导求真务实的态度，以及对经济发展和法制建设高度负责的精神。资产评估法必将成为评估行业发展史上重要的里程碑。

 

参考文献：

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[2]王开田.会计法律规范论[J].南京经济学院学报，1998（1）.

[3]赵兵.对加强资产评估立法的初步思考[J].中国资产评估，2002.