摘要：中国经济正在步入新的经济增长周期，投资加速是本轮经济发展的主要推动因素，也是经济结构高级化和消费结构升级的客观要求。在结合过度投资的具体原因进行宏观调控的同时，必须抓紧时间改革投资体制，规范各级政府的投资行为，尤其是避免出于行政目的的无效投资。必须加强对企业投资行为的引导，利用产业政策（规划）和生产资料市场的价格信号指导企业投资行为，减少企业投资决策的盲目性，从而全面提高投资效益。
关键词：投资宏观调控 投资体制 投资效益
中图分类号：F2 文献标识码：A 文章编号：（2005）01-
加强投资宏观调控体制建设
大力提高投资效益
张 奇
国家统计局的统计数据显示，今年前三季度的中国经济增长9.5％，比上年同期加快0.6个百分点。固定资产投资全社会45102亿元，同比增长27.7％，这个数字和第二季度相比仅仅下降0.9个百分点。在投资过热的行业中，只有铝业投资转升为降，钢铁、水泥的投资只是增速下降了65.5％和43.4％，房地产开发投资增长依然高达28.3％。随着国家宏观调控措施的不断落实，投资过热的局面也逐渐得到控制。在此次投资调控的策略选择上，中央政府显示了与以往不同的政策取向以及政策手段，尤其是在加大行政手段调控力度的同时，及时出台了规划和讨论多年的投资体制改革的方案，为投资的宏观调控奠定了制度基础，出台时机显示了高超的宏观经济管理艺术。因此，我们在经济发展中的政策手段的组合运用以及体制创新，是能够进行有机结合的。
一、投资过热的表现和原因
自去年开始的投资过热中，集中表现为投资增长速度加速，造成资源以及煤电油运全面趋紧，造成生产资料价格飙升，部分行业（钢铁、水泥、房地产等）重复投资和过度投资。统计数据表明（见下表），投资是本轮经济增长的主要推动力。在中国新一轮的经济增长周期中，重化工业特点明显，需求结构变化导致的产业机构升级，客观上推动了部分行业的加速发展。但是，由于地方政府的政绩冲动和企业的投资冲动的结合，使得投资行为日趋不理性化，逐渐演变成投资的全面过热，是本次投资过热的主要原因。过热的投资在推动经济发展的过程中，也会形成新的结构问题，从而影响国民经济的持续健康发展。
二、投资宏观调控的政策手段以及必要性
在分析投资过热的形成原因时，专家认为由于中国政府更迭的周期、以GDP为主要政绩考核指标、中央政府和地方政府的关系尚待全面理顺以及国家行政管理体制等方面的原因，造成在本轮投资过热中独特性：那就是地方政府在投资活动中的深度介入。因此，本轮宏观调控的政策组合手段也突出了行政手段的特点。
1．宏观调控的政策手段回顾。本次宏观调控采取了行政手段和市场手段的组合调控方式。首先，在投资过热控制效果还不是十分明显的情况下，加强局部调控力度，避免“一刀切”地全面紧缩。其次，果断采取控制新开工项目、控制银行贷款、控制土地征用、控制优惠税收以及清理在建项目等直接行政措施，在源头上控制投资过热。再 次，在加强对地方政府的投资行为作为调控重点的同时，对有市场有技术有规模的投资项目加大支持力度，并通过提高资本金、技术水平和环境标准等，减少低水平重复建设。第五，灵活运用金融手段，提高存款准备金的同时加强窗口指导，并且加大对重点案件的惩处。为保持国民经济的平稳发展，不搞急刹车，择机出台了投资体制改革的方案，在改革中解决问题，降低政策预期，规范政府行为，从体制建设上解决投资长期健康发展的瓶颈。
2．及时采取政策组合进行宏观调控的必要性。一是维持来之不易的经济发展势头，为经济持续健康发展创造条件。自1998年以来，国家采取了积极的财政政策和稳健的货币政策拉动内需，以保持国民经济的一定增长速度。随着政府投资拉动作用的逐步显现，特别是面对21世纪初的战略机遇期的充分认同，引发了地方政府和企业的投资热情，各地区上项目的积极性空前高涨。因此，为实现经济社会协调发展，在保护好各级干部群众谋发展的积极性的同时，也必须统筹考虑经济发展速度对环境以及资源的需求，不能牺牲长远利益，不能不顾及经济结构的进一步扭曲。如果大量的高污染高能耗低技术水平的企业一哄而上，不仅会导致生产资料的紧张局面进一步加剧，还会引发通过产业链传导的价格非理性上涨，从而导致通货膨胀；而且，由于产能的急剧扩张，导致市场需求饱和从而生产能力过剩，会产生银行系统内新的不良资产，再次引发经济衰退。二是树立科学的发展观，杜绝速度至上。在科学发展观的指导下，充分认识经济发展的重要性，准确把握经济增长的科学内涵，不能在地方政府的绩效考评中，只以GDP的速度高低论英雄。为此，要在经济实践中贯彻科学发展观的要求，就必须对追求速度的过度投资进行宏观调控，并积极改进地方政府的考核指标体系，增加对环境建设、劳动就业、收入分配等方面的考核，强调在实现较高的经济发展速度的同时做好社会公共事务管理。
3．协调经济资源和经济发展的关系，坚持统筹兼顾社会需要。按照我国已经探明的资源总量，不能满足经济持续高速发展的要求。更重要的是，过度投资的资源消耗大而且污染多，是一种低水平的粗方式的数量扩张。因此，要实现统筹社会和经济发展以及人与自然的协调发展，必须引导国民经济转向集约式发展模式，提高资源利用效率，减少环境污染，积极探索循环经济的具体实现方式，从而使有限的资源能满足社会持续全面发展的需要。
4．区别对待产业结构的冷热不均的客观情况，集中资源发展农业和基础产业。在本次过度投资中，对农业和基础产业的投资仍然不足，除了低水平的重复建设项目外，还有大量的政绩工程项目和形象工程项目，产生了许多无效投资，使得一二三产业之间和同一产业内的经济结构不合理问题，在一定程度上加剧了。因此，宏观调控中不搞“一刀切”，有保有压的政策，就是希望在宏观调控过程中，基础产业和农业的投资不受影响，从而把有限的资源用在刀刃上。
三、及时出台投资体制改革方案，加强制度建设
在投资宏观调控取得阶段性成果后，国务院及时出台了投资体制改革的决定，在经过多年的探索后，投资体制改革终于开始起航，不仅为巩固宏观调控成果起到了关键作用，也为投资宏观调控以及规范政府和企业投资行为起到了指导作用。投资体制改革历程艰难，不仅时间跨度长，而且涉及范围广，牵扯的社会利益复杂，和财税改革、金融改革、政府改革、国有企业改革以及整个社会的市场化程度，都有千丝万缕的联系，是经济体制改革中最复杂的难点之一。在采取宏观调控控制投资过热取得一定成果的情况下，国务院及时出台投资体制改革的决定，不仅能巩固前一阶段的宏观调控成效，还有助于从深层次上解决投资领域的问题，规范各级投资主体的行为。投资体制改革决定的重要性表现在如下几个方面：
1．确定企业是投资主体，以投资效益为中心，引导投资主体独立决策、理性投资。明确投资主体的利益和风险的对应关系，不仅有利于还原企业“缺位”的状态，使其真正在市场竞争中生存和发展而投资，同时也使得企业承担相应的风险，敦促企业提高决策效率和水平，尽量避免决策损失。规范企业投资行为，使在企业的投资决策中，尤其是国有企业的投资决策中，应注意决策主体的产权关系是否完全到位，以及现有的法人治理结构是否能切实发挥作用，否则会造成更多的不科学投资决策。比如表现为项目论证不充分、基础数据不完整、人员配套不到位、决策程序不科学等，尤其是在缺乏对投资决策失误的“硬约束”的情况下，积极利用投资决策权加大的有利条件，尽快避免项目上马，企业“套牢”的窘境，切实实现通过投资项目实现企业做强做大，增加核心竞争力的目的。
2．规范政府行为，减少政府对企业投资的干预。我国经济发展已经进入重化工业阶段和消费升级加快的时期，一些产业，如机电、汽车和房地产等，都处于高速发展时期，客观上有增加投资的需求。企业的投资规模需要根据市场容量、利润水平以及产品和产业的生命周期决定，因此对企业投资行为的管理，不能再采取以往对企业投资进行审批的方式进行投资管理。将审批制改为核准制和备案制，是对政府“越位”行为的纠正，这样有利于政府集中精力进行社会发展环境建设以及开展公共投资，为各市场主体创造适宜的市场环境，并利用市场信号和产业政策和规划，引导社会投资向健康的方向发展。
3．减少地方政府的形象工程和政绩工程等无效投资行为，改变政府投资的模式，提高政府投资的效益。在各种利益的驱使下，当地政府出于政绩需求以及经济发展速度的压力的等因素的考虑，不仅对企业投资行为会人为的干预，比如要求企业增加投资额而不顾对项目建设条件和环境的约束，或上马投资项目不计较对环境等的影响，更会上马一些没有实际经济效益和空泛的社会效益的大广场和宽马路项目，并且直接参加投资的决策和组织实施，造成投资的浪费和低效。因此，改进公共投资的决策和建设方式，推行代建制，是十分必要的改革方向。
4．加强投资所需要的信息渠道建设，以及投资服务中介机构建设，是完善投资体制改革所必需的环境条件。政府通过及时发布各种市场信息，引导投资主体理性分析投资成本和收益，理性权衡投资风险和发展机会，有利于减少低水平重复建设的程度；各类投资服务中介机构，按照专业化分工，给企业提供投资决策所需要的专业化服务，是降低投资成本。减少投资浪费，提高投资决策水平的重要保证，通过投资的科学性，增加投资效益的可能性。
5．加强环保和用地的审批，是实现社会资源整体优化和统筹经济社会发展的客观要求。政府在改正越位和错位的行为后，对自己应该在位的事情，应该管好。有关的政府部门应该严格按照国家的有关政策法规，审查企业投资行为对资源的影响和社会的影响，并依法取得土地，是政府履行宏观经济管理的应有之意；这同时也是约束企业非理性投资和减少投资外部性的重要举措。
四、下一步投资政策的趋向的建议
1．注重政策组合的力度和效果，强化宏观调控的合力。作为宏观调控的政策手段，产业政策、财政政策和货币政策各自有政策传递的渠道和作用方式，客观上需要相互配合。就产业政策而言，作为资源配置的导向政策，起着引导社会资金的流向和形成资源的地区配置等作用，对优化经济结构并牵引经济结构的长期变动趋势，具有重要作用。产业政策部门通过发布政策信号（包括产业发展目录等）昭示经济结构的优化方向，需要财政政策通过税收结构调整以及优惠措施的配套，以及货币政策的差别信贷支持，使企业按照产业政策的要求进行投资有利可图，从而实现宏观经济的调控目标。
2．规范政府行为，不仅需要维护中央的政令畅通，还需要转变对地方政府的绩效考核体系。无论哪一级政府，都必须依法行政。政府无论是履行管理公共事务管理，还是为维护社会公平以及市场秩序，客观上要求进行公共投资。因此，政府投资需要从投资模式、资金来源与运用、决策程序、投资项目管理以及项目后评价等方面，逐步进行规范化的操作。
3．优化市场信号的传递渠道，减少信号失真，真正让市场信号引导企业的投资决策。目前我国的要素市场价格市场化程度不高，造成资金价格、土地价格、水资源和矿产资源的价格水平，并不能反映企业真实的投资成本，是造成企业投资非理性化的因素之一。因此，通过加强要素市场建设，不断提高要素价格信号的质量，是引导企业投资行为的基础性工作之一。
4．抓紧时间制定投资体制的配套实施细则，尽快形成具有中国特色的投资管理模式，通过不断提高各类投资主体的投资效益，推动国民经济的持续快速发展。
5．统筹协调煤电油运等生产要素的供给，确保符合国家产业政策的优势行业和企业的正常运营，并加大稽查力度，严格限制受宏观调控的企业投资行为出现反复，稳定国民经济的运行。
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中国社会科学院研究生院投资系2004级博士研究生